【裁判要旨】

信赖保护是行政法的实体性基本原则之一，其基本含义是政府对自己作出的行为或者承诺应守信用，不得随意变更、反复无常。它要求行政机关对行政相对人作出授益性行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要违法情形不是相对人过错造成，行政机关也不得撤销或者变更，除非不撤销或者不变更会严重损害国家利益、社会公共利益。即便因保护重大国家利益和社会公共利益而撤销或者变更该违法行政行为，也应当对相对人因此而受到的损失给予赔偿。

从依法行政和法治政府建设的实践来看，早在2004年国务院国发〔2004〕10号通知印发的《全面推进依法行政实施纲要》就规定，诚实守信是依法行政的基本要求。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

上诉人（原审原告）：林某1、季林鹏、杨玉珍

被上诉人（原审被告）：夹江县国土资源局

原审第三人：夹江县国土事务管理所

【基本案情】

2011年8月9日，四川省人民政府作出川府土〔2011〕626号征地批复载明，同意征收包括夹江县漹城镇杨浩村1、2、3、4、5、6社等村组在内的非基本农田耕地、园地、牧草地、其他农用地等合计27.3768公顷集体土地。同意将被征地单位757名农业人口依法登记为城镇居民。2012年2月20日，夹江县人民政府和夹江县国土局分别作出《征收土地公告》和《关于2006年第一批城市建设用地征地补偿安置公告》，并予以张贴。

杨玉珍在上述川府土〔2011〕626号征地批复范围内有房屋等建（构）筑物。2015年6月1日，杨玉珍与夹江县国土所签订了两份《补偿安置协议》。

其中一份《补偿安置协议1》约定：如该户林某2、林梅于1992年5月6日购买户口农转非，经核实后如情况属实，二人子女享受农业人口安置，配偶不享受。

林某2、林梅分别系杨玉珍子女。林某2、林梅通过交纳“城市配套建设费”（俗称购买城镇户口）的方式，于1992年5月14日将农业户口从杨浩村1社迁出，并于同月14日以非农业户口的性质落户于原夹江县城关镇。

林某2于2006年12月20日生育林某1，林梅于2000年1月9日生育季林鹏。林某1、季林鹏均属出生取得非农业户口，在杨浩村1社没有承包土地。林某1、季林鹏不具有杨浩村1社的集体经济组织成员身份。

2015年8月18日，夹江县国土所通过电子转账方式向杨玉珍支付了拆迁补偿款。

2018年5月7日，夹江县国土所收到林某1、季林鹏、杨玉珍要求对林某1和季林鹏进行安置的申请。其后夹江县国土所口头答复，该两人不符合农业人口安置的条件，但可按非农业人口标准进行有偿安置。

一审乐山市市中区人民法院（2018）川1102行初362号行政判决认为：

关于林某1、季林鹏是否符合按农业人口标准进行安置的问题

本案中，案涉土地被征收之前，林某1、季林鹏在案涉土地的杨浩村1社没有基于集体经济组织成员身份，依法享有基于土地承包经营权的承包土地，并且二人也并非案涉被征收土地集体经济组织的常住户口人员，与案涉集体经济组织没有形成较为固定的生产、生活关系，不属于杨浩村1社集体经济组织成员。因此，林某1、季林鹏不属于案涉征地批复的安置补偿对象，不能依照当地农业人口安置规定进行安置，也就不能享受相应的安置补偿待遇。

关于夹江县国土局是否应当履行《补偿安置协议1》第八条约定的义务问题

案涉《补偿安置协议1》系夹江县国土局在履行征地拆迁职责过程中委托夹江县国土所与杨玉珍签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，协议内容不能违反法律法规的规定。案涉《补偿安置协议1》虽系征地拆迁安置协议，具有相应效力，并由协议双方依约定进行了部分履行。但是，该协议第八条将不符合按农业人口标准安置条件的林某1、季林鹏作为农业人口安置对象予以安置，明显违反了征地拆迁安置的法律法规规定。夹江县国土局在实际履行协议的过程中，发现了上述错误，并由夹江县国土局委托的夹江县国土事务所以口头的方式向林某1、季林鹏、杨玉珍进行了告知，即《补偿安置协议1》第八条不符合法律的规定，不予履行。夹江县国土局的该行为属于行政机关自我纠错之行为，并无不当。

判决驳回林某1、季林鹏、杨玉珍的诉讼请求。

乐山市中级人民法院（2019）川11行终16号行政判决书认为

本案被诉行政行为系夹江县国土所受夹江县国土资源局委托与杨玉珍签订《补偿安置协议1》的行为。根据查明的事实，《补偿安置协议1》所涉土地已经川府土〔2011〕626号《关于夹江县2011年第1批城市建设用地的批复》批准征收，也发布了相关公告，该协议前置行政行为无重大明显违法情形，协议签订主体也符合法律规定。对于双方争议的法律问题，本院作如下评判：

一、关于《补偿安置协议1》第八条内容是否合法的问题

经市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案是土地行政主管部门实施征地补偿安置行为的标准和依据。在未经有权机关和法定程序予以改变之前，补偿安置行为应当符合征地补偿安置方案的要求，才是合法的行政行为。

本案《补偿安置协议1》系作为土地行政主管部门的夹江县国土资源局所实施的关于住房的征地补偿安置行为，只是在具体实施时采用了与杨玉珍签订行政协议的方式，故该协议内容应当符合该次土地征收中经夹江县人民政府批准的征地补偿安置方案。

涉案征地补偿安置方案公告载明，被征土地地上建筑物、构筑物的种类、数量、补偿标准按夹府发〔2010〕30号文件执行。故该协议内容也应当符合夹府发〔2010〕30号文件关于住房安置的规定。从夹府发〔2010〕30号文件第二十四条规定及其解释内容来看，上诉人季林鹏、林某1并不属于该文件规定的享受农业人口住房安置政策的对象。故该协议第八条约定关于“如该户林某2、林梅于1992年5月6日购买户口农转非，经核实后如情况属实，二人子女享受农业人口安置，配偶不享受”的内容，不符合法律规定。

二、关于夹江县国土资源局是否应当履行协议第八条约定的问题

信赖保护是行政法的实体性基本原则之一，其基本含义是政府对自己作出的行为或者承诺应守信用，不得随意变更、反复无常。它要求行政机关对行政相对人作出授益性行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要违法情形不是相对人过错造成，行政机关也不得撤销或者变更，除非不撤销或者不变更会严重损害国家利益、社会公共利益。即便因保护重大国家利益和社会公共利益而撤销或者变更该违法行政行为，也应当对相对人因此而受到的损失给予赔偿。

从依法行政和法治政府建设的实践来看，早在2004年国务院国发〔2004〕10号通知印发的《全面推进依法行政实施纲要》就规定，诚实守信是依法行政的基本要求。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

就本案《补偿安置协议1》第八条约定而言，虽然不符合法律规定，可能导致政府多支出补偿资金而令国家利益受损，但是在案证据并未反映出杨玉珍一方采取了欺诈、胁迫的手段订立合同或者双方恶意串通，该协议未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，也无其他导致合同无效的法定情形。作为行政协议相对方的杨玉珍在签订协议时并无过错，相反作为具有征地补偿安置法定职责的夹江县国土资源局，理应熟悉掌握相关政策、标准和依据，但却作出了不符合征地补偿安置方案的意思表示，应当承担相应责任。即使该条内容被撤销或者解除，夹江县国土资源局仍然应当赔偿杨玉珍等人因此而受到的损失。

况且，作为协议当事人的行政主体一方，被上诉人夹江县国土资源局仅口头告知林某1、季林鹏不符合农业人口安置的条件，其并没有依法作出撤销或者单方解除该协议第八条的行政纠错决定。因此，按照信赖保护原则和政府诚实守信的要求，夹江县国土资源局应当履行协议第八条的约定。

判决如下：

一、撤销四川省乐山市市中区人民法院（2018）川1102行初362号行政判决；

二、被上诉人夹江县国土资源局于本判决生效之日起三十日内按照《夹江县征地补偿搬迁安置暂行办法》规定的农业人口住房安置政策对上诉人季林鹏、林某1进行安置。