商洛刑事律师,商洛市检察院彭旭

近年来，商洛市检察机关按照中央政法委和高检院、省院的统一安排部署，深入推动司法责任制改革，先后启动司法人员分类管理、新型办案机制运行、司法人员职业保障等重大改革事项。现对我市检察机关司法责任制改革总体情况及存在问题进行专题调研，并提出对策建议。

一、司法责任制改革进展情况

（一）员额制检察官改革情况

1、严格遴选员额检察官。司法改革的重要目标之一就是通过推行员额制检察官，使检察官的队伍结构、职业素养得到明显优化和提升。在员额制检察官遴选中，按照省院统一安排部署，市县两级院结合实际制定《检察官遴选工作实施方案》，成立员额检察官遴选工作小组和办公室，确保员额检察官遴选工作顺利进行。一是坚持从严从紧、留有余地，科学制定检察官员额规划。严格按照上级要求，把检察官员额配置比例控制为编制数的39%，首批入额比例33%，二次入额比例达到37%，从检察官员额总数中拿出5%作为今后检察官员额的补充，确保员额检察官梯队发展、良性循环。二是严格入额标准和条件，确保入额检察官素质。按照公开、公平、公正的原则，以考试和考核相结合的办法，在坚持政治标准的同时突出办案能力、司法业绩、职业操守等专业素养，经过谈心谈话、报名、资格审查、笔试、面试、考核、党组研究、省检察官遴选委员会审议、公示等程序，全市检察机关遴选出150名员额检察官。因转隶36人、退休3人、死亡1人等原因，目前全市检察机关共有员额检察官110名，其中40岁以下的员额检察官35人，占31.82%。

2、建立检察官办案责任制。一是制定检察官权力清单。全市两级检察机关认真落实以司法责任制为核心的检察体制改革，市院司改领导小组研究制定《商洛市人民检察院完善司法责任制实施办法》和《商洛市人民检察院检察官权力清单》，印发各县区院和市院各内设机构贯彻执行，为全市检察体制改革顺利实施提供制度保障。目前，全市检察机关均实行以入额检察官为主体的办案模式，按照检察官权力清单，建立包括入额院领导在内的员额检察官部门配置及轮案制度。在岗位人员配置上，综合考虑每名干警的能力素质、履职经历、工作特点等因素，以岗定人，结合人员分类定岗，逐步将检察官、检察辅助人员及司法行政人员回归岗位，按照各自职责有序开展工作。二是制定领导直接办案制度。为落实检察官在司法一线办案的要求，发挥院领导引领示范作用，商洛市院制定《商洛市检察机关担任院领导的入额检察官直接办案制度（试行）》，已经2017年6月12日商洛市人民检察院检察委员会会议通过，印发各县区院贯彻执行。该制度要求进入检察官员额的检察长、副检察长等院领导应该带头办理重大、疑难、复杂和新类型案件，直接办理案件，履行检察官职责，对办案质量终身负责，并对年度直接办理案件数量、案件类型、办案方式等做了硬性规定。同时建立院领导办案情况通报制度，定期通报院领导办案数量、案件类型等情况，保证办案情况全程留痕，接受干警监督。目前，全市两级院入额领导干部均落实办案任务要求。其中，市院5名入额院领导2017年共办理各类案件134件。

3、落实以办案质量和效率为基础的绩效制度。我市检察机关按照司法体制改革要求，不断完善考核工作机制，全面落实工作措施，推进日常考核和年度考核工作，考核工作规范化、制度化程度不断提高。一是明确考核引领工作思路。在思想上全面树立考核工作是支撑和推进各项检察工作开展的理念，坚持发挥考核作用，形成传导外压力、增强内动力，以考核引领工作发展的格局。二是加强考核组织领导。市院机关成立绩效考核管理委员会，设置检察官考核办公室，专门负责绩效考核工作。绩效考核管理委员会定期研究考核工作，考核办积极采取措施，全面组织实施考核工作。三是健全完善考核体系。制定《对县区院检察工作暨全市基层人民检察院建设考核标准》和《内设机构岗位目标责任制考核标准》，将机关部门、基层检察院、检察官个人的考核统筹起来，坚持日常考核和年度考核结合，形成科学合理的考核体系。四是扎实开展考核工作。按照“绩由事考，人以绩论”的原则，聚焦“考准考实”要求，扎实开展日常考核和年度考核。日常考核按季度进行，被考核人在每个季度末填写《检察人员绩效考核登记表》，由各部门负责对本部门人员业务评价进行初评，组织部门全体人员进行民主测评，计算综合评价得分，经过案管部门、考核办审核后作为个人季度考核成绩。年度考核由考核办公室对日常考核情况进行汇总，得出年度绩效考核总得分，并根据绩效考核情况发放奖励性绩效考核资金。五是健全业绩评价体系。为客观准确评价检察官办案质量和效率，建立健全检察机关业绩评价体系、办案质量评价机制，加强对检察官的业务考评，制定《商洛市检察院案件清单和折标系数》，明确检察官的办案类型和办案数量的计算规则，量化工作业绩。出台入额检察官办案情况通报制度，通过统一业务应用系统，在每季度末对每名检察官的办案数据进行统计汇总，计算出检察官的办案数量和履行法律监督工作情况。

（二）新型办案机制建立运行情况

1、深入推进内设机构改革。全市检察机关内设机构改革坚持以检察业务为中心，以政法专项编制数为基础，以大部制改革为核心进行整合，两级院内设机构改革工作于2017年8月完成。根据省院、省编办下发的《商洛市检察机关内设机构改革方案》，市院原有17个内设机构，整合为8部1室，设立司法办案部门4个，分别是侦查监督部、公诉部、民事行政检察部、诉讼监督部、检察综合业务部，司法行政部门4个，分别是办公室、政治部、检务保障部、监察部。各县区院也顺利完成内设机构改革，其中商州、洛南、山阳设置6部1室，分别为侦查监督部、公诉部、民事行政检察部、诉讼监督部、检察综合业务部、政治部、办公室；商南、丹凤、镇安、柞水设置4部1室，分别为刑事检察部、民事行政检察部、诉讼监督部、检察综合业务部、办公室。在内设机构负责人配置上，推行扁平化管理，按照部长“由副检察长或同一级别、同一类别人员担任”的规定，由副检察长兼任业务部部长。在新的内设机构运行模式下，司法办案部门不再设二级部门，主要以检察官办案组和独任检察官为基本办案组织，实行扁平化管理，行政审批层级的减少，有效突出了检察官的办案主体地位。目前，全市检察机关按照新的机构模式运转正常，有条不紊地开展各项工作。

2、初步建立新型办案机制。按照新型办案团队组建和运行的总体要求，市院制定《关于落实司法责任制完善统一业务应用系统配置和应用的实施方案(试行)》，明确办理权限和分配方式，实现独任检察官或检察官办案组的办案形式。在充分征求入额检察官和各业务处室意见的基础上，结合工作实际，制定《商洛市人民检察院入额检察官配置方案》，将入额检察官（包括入额院领导）配置到各个业务处室，制定办案数量参考表，明确入额检察官、部门负责人、院领导的办案任务，并按照各业务部门工作实际，建立不同的轮案组和办案组，各业务部门均以自动轮案为主、手动轮案为辅;独任检察官办案形式为主、办案组形式办案为辅的办案方式，有效地推动检察官办案责任制的落实。

3、推行新型管理监督机制。全市检察机关严格落实案件监督职能，不断提升司法办案质量，推行随机分案管理、办案流程事先预警，强化分管副检察长对检察官司法办案的备案监督，强化检察长（副检察长）和检察委员会的审查监督，强化案件管理办公室对检察官办案的流程监督，加强法律文书公开，开展案件质量评查，不断促进办案质量提升。深化司法责任制改革以来，检察官司法办案主体地位进一步突显，检察官的责任意识、担当意识明显增强。市院入额检察官2017年办理案件294件，2018年第一季度办理案件113件（不含2017年、2018年减刑假释案件2600余件），未发生一起违法违纪案件和冤假错案。

（四）司法人员职业保障政策落实情况

1、开展检察官单独职务序列改革和工资制度改革。全市检察机关严格按照中省文件规定，完成入额检察官单独职务序列等级确定、晋升工作，并严格执行工资改革政策，落实检察人员薪酬待遇，按时完成首批、第二批员额检察官工资套改，检察辅助人员、司法行政人员工资调整，并已按时足额发放。全市检察机关制定《人民检察院绩效考核及奖金分配办法》，为绩效考核及奖金的合理分配提供依据，并据此完成2017年度绩效考核及奖金分配、发放工作。

2、防止领导干部和内部人员干预司法办案。一是强化传达学习，认真安排部署。中央政法委部署中央防止干预司法“三个规定”工作以来，市院党组高度重视，专门安排部署，抓好贯彻落实，及时组织全体干警认真学习，确保相关文件精神传达到全市每名检察干警。二是强化梳理排查，狠抓制度落实。对公诉、侦监、民行、监所、控申等主要业务部门所办案件全面梳理排查，全市检察机关均无领导干预司法活动、插手具体案件处理和司法机关内部人员违规过问案件、干预办案以及司法人员与当事人、律师、特殊关系人不当接触的问题记录。三是强化检查考核，规范业务指导。全市办案检察官切实做到全面记录、全程留痕、如实记录、有据可查，防止以指导为名干预、插手案件办理，连续两年出现“零记录”和“零报告”情形。在检务督察工作中，把中央防止干预司法“三个规定”的执行情况作为重要督察事项，通过督察检查不断规范和促进执法办案规范化。

二、司法责任制改革存在的问题

1、司法责任制改革配套制度不完善不健全。一是《检察官权力清单》配套机制还有待进一步完善，如检察官联席会议制度等尚未出台具体规定。二是现行《检察官权力清单》还包括反贪、反渎、举报等自侦职能，需要修改完善。三是新型检察权运行监督制约机制尚不健全。随着“谁办案谁负责，谁决定谁负责”司法责任制的落实，如何对检察官进行有效监督，做到监督而不干预，需要深入探索研究。

2、检察官助理职责不明晰，书记员配备不到位。全市共有政法专项编制公务员308人，其中员额检察官110人，检察官助理97人，司法警察30人，检察技术人员1人，书记员11人，司法行政人员59人。调查发现，我市检察官助理的配备一般是相对固定的，一位检察官基本可以配置一名检察官助理。但全市书记员仅11 人，与检察官的比例为1：10，尚未达到1：1的标准，检察官需要承担大量事务性工作，严重影响办案效率。检察官助理协助员额检察官办理案件，完成简单法律文书的制作和证据的审核收集工作，但检察官助理与检察官职责不明确，甚至出现检察官助理承担全部办案工作，检察官挂名办案等现象。

3、检察官遴选未常态化进行。一是检察官流失严重。我市两次共遴选出150名员额检察官，由于监察体制改革，有36名检察官转隶监察委员会，占检察官人数的24%，加上调动、退休、死亡等原因，导致检察机关办案力量大量流失，加剧了检察机关人少案多的矛盾。二是检察官遴选未定期举行。有的基层检察院检察官助理已具备入额条件，且本单位员额检察官出现空缺，但尚未开展第三次检察官遴选工作。部分已经通过司法考试的人员无法任命为检察官助理，这部分人无办案资格，无法享受检察官津贴。

4、检察机关经费保障存在困难。省以下检察院财务统管后，全市检察机关的经费均由省级财政拨付，但聘任制工作人员经费不在拨付范围内，全市检察机关均存在此项经费缺口无法解决。同时，部分县区院由于技术用房建设、网络信息建设等原因，历史欠账较多，如何解决尚不明确。

三、完善司法责任制改革的几点建议

1、完善司法责任制改革配套制度。一是建立检察官联席会议制度。建议尽快出台《检察机关检察官联席会议制度》，在全市检察机关推行检察官联席会议制度。二是构建新型管理监督机制。建议借鉴外地经验，制定《人民检察院关于检察权运行监督制约机制的实施办法》，建立新型管理监督机制，切实落实办案质量终身负责制，实现检察官权、责、利的有机统一。三是修改《陕西省检察机关检察官权力清单（试行）》。第三节“职务犯罪侦查业务检察官权力清单”、第六节“控告申诉检察业务检察官权力清单”等内容已与转隶后检察职能不符合，建议删除或修改。同时，明晰检察官与检察官助理的职责分工，做到分工合理、各尽其用、各尽其责。

2、建立规范合理的检察官办案组织。一是尽快启动招录书记员工作。建议由省人社厅、省编办、省检察院共同出台书记员招录办法，明确书记员职责和岗位类别，统一标准，统一考试，统一招聘，按照检察官与检察官助理、书记员2：2：1的配置要求，建立检察官办案团队，切实解决业务部门书记员短缺和司法行政部门人员严重不足的问题。二是切实解决检察辅助人员、司法行政人员的职级待遇。分类管理后检察辅助人员、司法行政人员工资待遇较员额检察官差别较大，职务职级晋升规定不完善，发展方向不明确，工作积极性受到影响，不利于检察队伍的稳定和发展，特别是未入额的检察员和原担任部门副职人员的职级待遇问题，建议采取有效措施认真加以解决。

3、启动常态化员额检察官遴选程序。一是做好常态化检察官遴选工作。由于转隶、退休、调离等原因，部分检察机关员额检察官短缺，应建立常态化检察官遴选机制，按照“缺多少补多少”的原则，每年定期开展检察官遴选入额工作，有效缓解检察机关办案力量不足的矛盾。二是按期做好检察官晋升工作。部分首批进入员额检察官序列的人员已经或可能符合选升条件，在待遇方面也应进行相应的调整，应建立正常晋升退出机制，协调相关部门解决车补、医疗保险未与检察官等级相对应的问题。对已经通过司法考试的书记员，建议出台规定，符合条件的尽快任命为检察官助理，以解决其办案资格问题。

4、协调解决检察机关经费保障。一是建议省检察院和省财政厅、省发改委积极协调沟通，切实解决检察机关经费存在的问题，保障检察机关的办案办公需要,也可以授权市级财政行使部分经费保障职能。二是采取措施解决聘用人员工资问题，建议采用劳务派遣方式妥善处理原有聘用人员的工资福利待遇。对历史遗留欠账应想方设法予以解决，应一事一议，专项资金专款专拨。三是加快检察机关技术办案用房建设，实施科技强检战略，积极推行智能办公系统、电子检务工程，探索公、检、法办案系统互联互通，推进智慧检务建设，实现信息化与检察工作的深度融合。

作者：商洛市人民检察院 李旭 于建锋 编辑：刘庆民