闲置土地处理办法，盘活农村闲置宅基地和农房刻不容缓

农村闲置宅基地及农房的盘活利用困境与路径

2015年1月，中办、国办联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，在全国33个县（市、区）部署了农村“三块地”改革的改革试点工作。

农村宅基地改革作为农村“三块地”改革中的重要组成部分，长期承载着稳定农业农村发展的社会保障功能。随着中国城镇化快速推进，医疗、教育、就业等优势资源过度集中在城镇，大量的农民被迫背井离乡进入城镇，农村宅基地及农房正处于闲置荒废状态。

然而，农村闲置宅基地及农房的盘活利用潜力巨大、商机无限，将闲置的农村宅基地及农房流转给社会资本或城市市民进行盘活利用，既可以提高宅基地利用效率，又可以增加农民财产性收入。所以，盘活利用农村闲置宅基地及农房已经成为我国宅基地制度改革中的一项重要任务。国家也因此出台了相关政策文件，专门对农村宅基地及农房的盘活利用指明了方向。

一、农村闲置宅基地及农房盘活利用的政策文件梳理

2018年1月2日，国务院印发的《关于实施乡村振兴战略的意见》强调：创新、探索农村宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”，落实农村宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

2018年“中央一号”文件提出宅基地“三权分置”的改革思路。为城乡土地权利关系的重塑提供了政策支撑，缓解了稳定与放活的矛盾，为盘活农村沉睡的土地资源打开了政策通道。

2018年11月，国家发改委印发的《关于总结推广第二批国家新型城镇化综合试点阶段性成果的通知》又正式提出适度放活宅基地使用权和农民房屋使用权，并鼓励盘活闲置宅基地。

2019年4月15日，《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》文件指出：允许村集体在农民自愿的前提下，依法有偿收回闲置宅基地；允许通过转变为集体经营性建设用地入市的方式实现盘活增值。

2019年9月30日，《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知（农经发〔2019〕4号）》指出：“农村宅基地和住宅是农民的基本生活资料和重要财产，也是农村发展的重要资源。探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径和政策措施，支持农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。

2019年9月11日农业农村部印发的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）指出：鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。探索通过多种方式鼓励其自愿有偿退出宅基地。

二、农村闲置宅基地及农房盘活利用的现实问题和困境

1. 农村宅基地分配取得缺乏公平且利用效率低下的问题。

农村宅基地使用权的分配取得具有很强的人身依附性，农村宅基地制度的基本原则就是要保证宅基地的平等分配，保证农民“户有所居”，“人人有其田”。农民取得农村宅基地使用权是无偿的，普遍按照各户的人员数量，进行机械分配的。因此导致农村宅基地分配取得缺乏公平。

农村宅基地及农房闲置且利用效率低下。一方面因为进城务工的农民因在城市购房定居而造成农村宅基地及农房的长期空置荒废；另一方面是农村历来有落叶归根、养老归田的传统理念和风俗习惯，进城落户的农民不愿主动退出；而国家对于进城落户的农民又未强制剥夺农民的集体经济组织成员身份，允许进城农民可继续占有和使用农村宅基地的权利。这一系列原因导致农村宅基地的利用效率低下且严重浪费。

所以，当前我国农村闲置宅基地及农房盘活利用的工作的侧重点主要就是解决农村宅基地利用效率低下，打破集体成员权制度的限制束缚，保障参与农村闲置宅基地及农房盘活利用的社会资本、城市市民的投资权益。

2.农村宅基地财产属性被法律、法规及政策限制束缚的问题。

对于农民而言，除了农村土地经营权外，农村宅基地是最为重要的财产，由于我们国家实行的是“房地一体”原则，农房与农村宅基地不分离。所以农民潜意识已经习惯于将宅基地也视为私产对待。

但现行土地管理制度始终将农村宅基地定位为公有，农民只有宅基地使用权，农民在处置农村宅基地是受限制的。在涉及农村土地征收、异地搬迁、集中安置、置换上楼时，国家公权力始终扮演决策者的角色，农民处于靠边站和只能服从的地位。国家公权力追求利益配置平均化，而农民趋于自我利益最大化，这就导致利益矛盾的对立。加剧了公共利益与农民个人利益之间的冲突，这就必然造成农村宅基地资源浪费，最终成为农村宅基地及农房的盘活利用的难点和困境。

3.农村宅基地的社会保障功能严重抑制了农村宅基地及农房盘活利用的改革突破。

我国是农业大国，随着城镇化推进，从原来8亿农民变成了现在的4亿多农民。虽然，进城落户的农民逐渐增多，但是并未主动放弃农村宅基地及农房。基于农村宅基地的社会保障功能，国家、各级政府、村集体也不敢剥夺进城农民的宅基地使用权，这样就出现进城农民在城市长期生活工作，农村宅基地及农房闲置荒废，但是集体经济组织又无法收回这部分农民的宅基地使用权。

对于未彻底进城扎根的农民而言，农村宅基地及农房是其稳定的大后方，一旦城市生存不下去了，还能回到农村生产生活，确保农民住有所居，保证农村稳定。

在我国，土地的改革本身就非常艰难和敏感，近些年来，在农村宅基地改革上进行了不断探索与实践，但由于农村宅基地自身特有的社会保障功能和人身依附性，农村宅基地的社会保障功能被无限放大、过度强调，致使我国在农村宅基地制度改革中无法根本突破相关的制度障碍。

4.国家和各级政府对农村宅基地改革的审慎、稳妥态度延缓了农村宅基地及农房盘活利用的进程。

在农村宅基地改革方面，国家强调得最多的是要保障农民的宅基地用益物权，完善农村宅基地使用权、经营权制度。而在拓展宅基地用益物权权能、放大农民财产权利、赋予农民更多宅基地财产价值等具体措施上始终是持审慎态度。

同时，各级政府在改革实践中，又缺乏改革创新的勇气和魄力，大多力求稳妥，不敢轻易冒险，农村闲置宅基地及农房的盘活利用得不到各级政府的重视和青睐。

所以，目前在农房的抵押融资、“三权分置”、“有偿退出”等方面改革都推进缓慢。农村宅基地改革在制度方面无法实现重大突破，农村集体经济组织自身经济条件差，想盘活利用也无能为力。社会资本、城市市民有经济能力，想投资但是又无法得到国家政策、制度层面的保障，只能望而却步；农民看不到改革的希望，也就只能进城，农村宅基地及农房就必然闲置荒废，这样就陷入了恶性循环，严重阻碍了农村宅基地及农房的盘活利用的改革。

三、农村闲置宅基地及农房的盘活利用的可能路径

1.加大农村宅基地的适度流转，拓宽农村宅基地使用权盘活利用空间。

纵观当前各个省市农村宅基地盘活利用改革情况来看，集体经济组织和农民都渴望通过适度流转（包括租赁、抵押、入股、合作、联建等方式）盘活宅基地使用权。拓宽宅基地使用权的盘活利用空间，赋予宅基地流转主体更多地使用权、经营权，是盘活闲置宅基地一条路径。

结合各地的实际情况，因地制宜地推进宅基地使用权的适度流转，保证宅基地使用权流转后的盘活利用合法、合规，风险可控。在实务操作中，要特别以下几个方面：

第一，宅基地及农房的权属清晰且无争议。实务中要注意在流转农村宅基地及农房之前，必须要做好农村宅基地的所有权、使用权的确权，明确所有权、使用权人，避免权属不清。同时还要审查农房是否属于违法建筑，如果属于违法建筑，则不宜流转进行盘活利用。

第二、应清晰界定宅基地使用权的流转范围。宅基地及农房流转的方式不同，要求也不一样。在实务中，转让、互换只能在本集体经济组织成员之间进行，非同一集体经济组织成员之间不能进行转让、互换。鼓励和引导农民将闲置的宅基地及农房进行同集体内部转让、互换，促进宅基地有偿使用或退出，提高宅基地集约化、节约化利用水平和效率。

对于采取出租、合作方式流转的，则可以在非本集体经济组织成员之间进行。租赁、合作、联建等方式和空间的适度扩大，有利于吸引社会资本的参与，促进城市市民融入乡村，释放闲置土地资产的活力，切实保障社会资本、城市市民投资利用，保证其使用权和经营权的稳定，从而实现产业兴旺。

2.适度放开城乡户籍双向流动的制度改革。

改革开放后，国家致力于新型城镇化。而新型城镇化的目标是要实现“人”的城镇化。随着城镇化的发展，大搞城镇建设，大量的房地产需要人购买，国家和各级政府就大力鼓励和吸引农民进城买房，允许农民转为市民。进城转为市民后，不再允许再转为农民。这种单向户籍流动制度，促使农民进城扎根后，农村宅基地及农房又保留，集体经济组织成员身份仍然保留。农村宅基地及农房就自然而言就闲置荒废了。

国家目前只允许农民户口迁移进城，但是并不允许转化为市民的农民再转为农民，迫使这类人群长期处于“半城镇化”，致使农村人才的极度匮乏。比如，农民子女考上大学、入伍当兵等类型人员把户口被迫迁移城镇后，一旦毕业或退伍就无法再迁回农村成为农民。这部分对于农村有特殊感情的人，在一定的资本积累后，是愿意投资建农村的，国家应该适度进行户籍改革，允许此类人员户籍迁回农村再次成为农民，从而吸引人才回乡扎根，间接带动资本到农村投资发展。

单向户籍流动的限制，不利于农村人才回乡，也间接导致许多常年在外的进城农民仍然对村内闲置宅基地及农房不愿退出。若要从根本上解决农村闲置宅基地的盘活利用问题，就必须要有序将农业转移人口市民化，将愿意回乡的市民“农民化”。

加快城乡户籍制度改革尤其是适度放开城乡户籍双向流动制度改革是不可回避的问题，也是解决农村发展资金匮乏最有效的手段。

3.建立进城农民有偿退出农村闲置宅基地及农房的长效机制。

明确认定和区分“闲置”。对于进城落户且主要收入来源于非农收入的农民，应不再视为农村集体组织中的成员，鼓励、引导该类人员依法、自愿、有偿退出农村宅基地及农房，由农业行政主管部门、乡镇人民政府或者国有企业为村集体垫资进行闲置宅基地及农房的“收储”及合作盘活利用；

而对于因子女教育、就业等短暂进城落户且实际未彻底脱离农村的，暂不纳入“闲置”范围，当然在尊重其自愿的前提下，也可以适当纳入。各乡镇政府、村集体等要随时对这类人群进行实时登记、查访、核对，并对此类人员的短暂的农村宅基地及农房的闲置空置期。可以鼓励农民进行出租、流转获取一定的经济收益，或者托管给村集体或乡镇人民政府进行流转获取经济效益。

加大对社会资本、城市市民的招商引资，对于有合作建房或归园田居等需求的市民，加大改革力度和创新机制，由社会资本、城市市民出资与农民或村集体进行合作建房，赋予社会资本、城市市民对此类闲置宅基地及农房的长期使用权（比如20年、30年），在增加原住农民收入的同时也更有利于农民真心愿意进城，促进城乡要素资源双向流动。

4.探索农村宅基地转化为农村集体经营性建设用地并同等入市交易的制度改革和创新。

农村宅基地仅靠流转，始终无法从根本上增加农民的收入，改变农村宅基地及农房的闲置。只有将农村闲置宅基地转化为集体经营性建设用地并允许同等入市交易，从而增加农民收入的同时，彻底扭转农村宅基地及农房闲置荒废的局面。探索农村宅基地转化为农村集体经营性建设用地的制度机制和路径，破除我们国家一元制供地的壁垒。

综上所述，农村宅基地及农房作为农民最基本的居住场所和财产权益，为农民提供了安居乐业最基础的保障，为维护农村社会的和谐稳定作出了巨大贡献。但是，随着中国城镇化的加速推进，农村宅基地及农房的闲置荒废越发严重，我国在推进闲置宅基地及农房的盘活利用工作中，立足稳妥有序，逐步试点，缓慢推进改革。在乡村振兴战略和城乡融合发展的过程中，必须探索创新农村宅基地及农房的盘活利用，在农民“市民化”、“城镇化”过程中既要兼顾农民的切身利益，又要避免农村宅基地及农房的闲置浪费，所以，农村闲置宅基地及农房的盘活利用将为加速乡村振兴、城乡融合发展搭建城乡通道，实现城乡资源要素的双向流动，为中国土地制度改革提供宝贵经验。